[xlii] 湖南省长沙市天心区人民法院[2018]湘0103行初170号行政裁定书，湖南省长沙市中级人民法院[2019]湘01行终570号行政裁定书。
为更好实现功能关联的目标，我国宪法对全国人大常委会的职权配置，大致采取了三种功能关联方式：功能从属、功能替代、功能延伸。实际上，1982年宪法第67条授予全国人大常委会的宪法监督权是一种新类型的职权，其既有别于第62条所规定的全国人大的宪法监督权，也区别于全国人大常委会作为常设机关所拥有的对其他国家机关工作的监督权（简称监督工作的职权）。
实践中亦有观点称，全国人大常委会也是最高国家权力机关，或者说也能发挥最高国家权力机关的作用。因此，有学者概括地认为，全国人大宪法监督的具体职权，包含人事方面的宪法监督权、对规范与决定等的撤销权、听取工作报告等的职权。要么将立法性决定的作出视为立法权的行使，并按照立法权行使的要求进一步完善相关程序。这种职权的配置难以用功能关联性原理来解释，因而具有相对独立的意义。规范控制型监督发挥作用的理论基础在于宪法的规范效力，此种监督的开展以对规范内容的权威认知为前提。
1.宪法监督含义的不确定性 在我国的宪法理论与实践当中，宪法监督的含义一直较为宽泛，这与宪法实施概念的多义性有关。从两种监督权各自的理论基础来看，监督工作的职权以民主集中制为理论基础，更具体地说，是以全国人大作为最高国家权力机关对其他国家机关享有的绝对优先地位，以及全国人大常委会作为全国人大的常设机关所具有的相对优先地位为基础。功能的关联性体现了常设机关之常设的实质意涵，既彰显了全国人大常委会镶嵌于人民代表大会制度中的制度事实，也体现了化解民主与效能之间张力的宪法意图。
在此背景下，1978年宪法第25条开创性地授予全国人大常委会解释宪法和法律，制定法令的职权。宪法第67条对于重大事项决定权的规定，采取的是列举式规定而非抽象授权，也能够印证这一点。它不必如全国人大一般体现广泛的代表性，但有必要保持一定的规模、具备一定的行动能力，且要通过广泛开展协商民主以提升其民主正当性水平。如果说国家与法秩序具有同一性，国家权力的行使即规范的创制与执行，规范的创制由意志行动所驱使，意志行动构成了规范的内容，那么国家权力就可以从构成其实质内容的政治意志与作为其形式特征的规范效力两方面予以理解，政治意志与规范效力的区分，就可以成为建构宪法监督乃至一般监督类型学的基础。
二是认为解释宪法与监督宪法的实施密切相关，这种规定方式是在强化解释宪法与监督宪法实施的一致性，使得宪法解释成为宪法实施监督的重要设计。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称共同纲领）规定，我国的最高政权机关是全国人民代表大会。
在法律创制与适用体系高度复杂化的背景下，不论法律规则的识别、变更还是解释，都需要更为科学的机制和更加完备的方法。常备性决定权的特点在于，职权的发动时机难以预测，其虽涉及主权事项，但并非所谓决定例外状态的主权，也并非不受法律拘束。已有学者注意到这些决定或决议在规范依据上存在疑问，并尝试使用抽象法命题立法性决定等概念展开讨论。1982年宪法第62条规定了全国人大的兜底职权，即应当由最高国家权力机关行使的其他职权。
全国人大常委会可以凭借委员专业性、会期持续性、议程灵活性等方面的功能优势，在全国人大作出的价值决定的框架下承担规范具体化的工作。1982年宪法第67条规定，全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施，清晰地将解释宪法与宪法监督关联起来。这两种原则受到基本一词的限定后，都可能涉及共同体在某一领域的重大价值决定。具体而言，上述条文中的基本原则能够指涉两种意义上的原则，即规范论意义上的原则与价值论意义上的原则。
从宪法意图出发，1982年宪法将原由全国人大行使的部分职权改归到人大常委会，意在通过扩大全国人大常委会的职权来加强人大制度。按照当时的制度设计，由中央人民政府主席领导的中央人民政府委员会本身就具有常设性，因而无需另行创设常设机关。
在这种解释方案下，全国人大常委会基于1982年宪法第67条第1项所开展的宪法监督属于规范控制型监督。作为常设机关的全国人大常委会，与全国人大之间的关联，本质上是一种功能性关联。
例如，在将违宪理解为政治权威冲突的情况下，违宪被赋予巨大的政治意义，而此种观念也不断受到学界检讨，引发了是否应当客观对待违宪现象的思考。前者在效力形态上是最佳化命令，而非全有全无式的规则，如民法上的诚信原则、绿色原则，皆属此类。虽然全国人大会议由会议主席团主持，但全国人大代表的选举需要由全国人大常委会主持，全国人大会议需要由全国人大常委会召集，会议主席团的名单草案也是由全国人大常委会在会议举行前提出。（2）基于政治意志对规范创制活动进行监督，如基于议会多数决的民主意志，撤销有关机关制定的法律。实施政治控制型监督的主体资格甚至也不完全由特定国家机关垄断，因为无形的公共领域也享有相当程度的民主正当性，可以通过舆论监督等方式，起到监督宪法实施的效果。这种基于民主正当性差异的分工，也能在技术层面得到进一步落实。
在整个国家机构体系中，全国人大的机构运行最能体现国家权力运行的政治逻辑。全国人大并非传统意义上的议会式代议机关，其被建构为人民最高利益与意志的代表，不仅具有代议民主的属性，也追求某种形式的直接民主。
此外，全国人大常委会可以通过公众参与、专家咨询、基层立法联系点等方式，实质性地增强其立法审议的开放度与民主性。究竟按照何种方向加强全国人大常委会的职权，完善其制度建设，取决于对不同身份所对应的政治逻辑与法律逻辑的把握。
最高国家权力机关行权的主要方式是召开会议。1.对组织一体性的否定 全国人大常委会的组成人员来自全国人大代表，并不意味着全国人大常委会不具备作为机关的主体性，更不意味着其是最高国家权力机关。
法律性与政治性之间的光谱区间，对应着行使国家立法权的机关这一身份。最高国家权力机关的常设机关是全国人大常委会的原初定位，宪法基于功能关联性原理，为其匹配了若干职权。在不涉及重大价值决定时，全国人大常委会可以充分且自主地发挥其民主代议与协商的功能。合宪性判断的结论是主张规范有效或者无效，而非价值的次序排列。
（2）功能替代 全国人民代表大会的部分职权在其闭会期间无法行使，为满足国家治理的需要，这些职权必须由其他国家机关行使，由此形成了全国人大常委会与全国人大之间的功能替代关系。全国人大常委会则可以通过行使选举罢免权、听取专项工作报告、执法检查、对法规和其他规范性文件进行备案审查、对特定问题进行调查等方式进行宪法监督。
这些都不符合民主立法的要求，难以贯彻落实人民当家作主的理念。由于全国人大及其常委会都能监督宪法的实施，即都享有宪法监督权，学界惯常称此种体制为权力机关型宪法监督，而不再从性质上进一步区分两机关的宪法监督权。
全国人大常委会的三重身份，寄寓了对其宪法地位的不同想象：最高国家权力机关的常设机关这一身份，承载了制宪者缓和代议机关民主正当性与治理效能之间张力的意图。有经验研究发现，在全国人大的法律案审议中，政党意志影响、政治象征功能、媒体舆论空间、代表参与方式等要素，都实质性地作用于全国人大立法权的行使，而凡此种种都与全国人大在民主正当性上的特质无法分开。
（3）在最高国家权力机关之外，另行设置专门的常设机关。例如，为了行使立法权，全国人大常委会不但不能主张自身与国家权力机关具有同等的政治地位，还必须结合自身实际地位，完善其组织机构与立法程序，以增强自身与国家立法权行使要求的适配性。1982年宪法第62条对于全国人大职权的规定与第67条对于全国人大常委会职权的规定，都提到了监督宪法的实施。在最高国家权力机关常设机关身份的基础上，进一步发展全国人大常委会的宪法地位，由其作为行使国家立法权的机关，恰能满足上述需求。
三重身份虽在底层逻辑上有异，却在制度上集于全国人大常委会一身，因而不同身份之间始终存在张力：（1）支配最高国家权力机关及其常设机关运作的政治逻辑，与支配宪法监督与解释机关运作的法律逻辑之间存在张力，此种张力具体表现为宪法监督的政治控制属性与规范控制属性的二元论争。这些职权并不与人民通过国家权力机关行使的国家权力相等同，将最高国家权力机关的特定职权解释为最高国家权力也并不适当。
虽然全国人民代表大会的人数众多、会期较短，其却因此可以相对直接、清晰地反映既有的社会共识，适于发挥政治象征、价值宣示与根本决断的功能。除了依赖经由选举所传导的民主意志，全国人大常委会功能的发挥更多借助于议事规则与程序的规范化，以及由审议与商谈所体现的民主。
要么将立法性决定的作出视为立法权的行使，并按照立法权行使的要求进一步完善相关程序。正如法理学者所强调的，成熟的法律体系所应呈现的状态，乃是初级规则与次级规则的复杂结合。
留言0